Mon mémoire en réplique dans l’affaire du PLUI du GOSB géré par Savigny

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE VERSAILLES

MÉMOIRE EN RÉPLIQUE


POUR

Monsieur Olivier VAGNEUX, requérant

CONTRE

La Commune de Savigny-sur-Orge, représentée par son maire en exercice dûment habilité, domicilié en cette qualité en l’Hôtel de Ville, sis 48 avenue Charles-de-Gaulle, 91600 Savigny-sur-Orge

agissant par Maître Guillaume GAUCH, du cabinet SEBAN & ASSOCIÉS, Toque P 498


Sur la requête n°1603466-9


RAPPEL DES FAITS

I. Au 1er janvier 2016, la commune de Savigny-sur-Orge est devenue membre de l’établissement public territorial (EPT) du Grand-Orly Seine Bièvre (GOSB).

À cette même date, la commune était alors engagée dans une procédure de révision de son Plan d’occupation des sols (POS), valant élaboration de son PLU communal.

Cette procédure se situait alors au stade de l’enquête publique, prévue du 18 janvier au 19 février 2016, par un arrêté du maire de la commune en date du 22 décembre 2015.


II. En application de l’article L.5219-5 du CGCT, les EPT sont compétents de droit dès leur création en matière d’élaboration du Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), dans les conditions prévues par le Code de l’Urbanisme.

L’article L.134-9 du Code de l’Urbanisme dispose que : « Le conseil de territoire, peut décider, après accord de la commune concernée, d’achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu engagé avant la date de sa création, et encore en cours à cette même date ».

Pour autant, à la même date, les EPT ne sont pas encore compétents de droit en matière de PLU (communal). Ils ne le sont devenus qu’à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové n°2014-366 du 24 mars 2014 dite « loi Alur », c’est-à-dire le 27 mars 2017. (Production n°11)


III. Par un courrier en date du 08 janvier 2016, le maire de Savigny a donné un accord personnel de la commune à l’EPT, afin qu’il poursuive la procédure de PLU communal engagée. Ce faisant, il a enfreint l’article L.134-9 du Code de l’urbanisme, interprété à trois reprises comme disposant que l’accord de la commune devait prendre la forme d’une délibération du Conseil municipal.

Par la suite, l’EPT, sur la base de ce courrier du 08 janvier 2016, a acté de la poursuite de la procédure engagée par Savigny (ainsi que celle d’autres communes de l’agglomération ayant engagé une procédure de modification de leur PLU) au moyen de la délibération n°2016.10.26-10 du 26 janvier 2016.

Cette délibération est cependant aujourd’hui visée par un jugement d’annulation prononcé en première instance par le Tribunal administratif de Melun le 05 avril 2017 (Production n°12). Ce dernier fait toutefois l’objet d’une procédure d’appel référencée CAA-Paris-1701894.


IV. Le 17 mars 2016, le Conseil municipal de Savigny-sur-Orge a procédé au vote de deux délibérations :

  • une première délibération donnant l’accord de la commune à la poursuite de la procédure du PLU communal par l’EPT, acté par ce dernier par la délibération du 26 janvier 2016
  • une seconde approuvant les termes d’une convention de gestion de la compétence intercommunale PLUI par la commune, parmi laquelle l’exercice de la compétence PLU, au prétexte d’une période transitoire et inédite au regard de la réglementation.

Ces deux délibérations font l’objet de la requête n°1603466-9.



Le mémoire en défense de la Commune de Savigny-sur-Orge, en date du 18 janvier 2017, appelle les observations suivantes de la part du requérant.


En avant propos et de manière générale

1. Il convient tout d’abord de lever une confusion qui existe malencontreusement dans la requête du requérant, et qui est volontairement entretenue par la défense près le Tribunal.

a. La compétence « Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) » et la compétence « Plan local d’urbanisme (PLU) » sont deux compétences distinctes. (Production n°11)

La première (PLUI) appartient de droit à l’intercommunalité, depuis le 1er janvier 2016.

La seconde (PLU communal) appartient de droit aux communes, jusqu’à l’expiration d’un délai de trois ans suivant le vote de la loi Alur. En conséquence, la compétence PLU est devenue intercommunale au 27 mars 2017.

b. L’autorisation donnée par une commune à ce que l’EPT achève la procédure relative à son PLU ne signifie pas en droit que la Ville transfère sa compétence PLU à l’EPT. La commune ne fait qu’autoriser l’EPT à exercer sa compétence PLU sur une unique procédure déjà en cours.

c. Contrairement à ce que prétend le défenseur, la compétence PLUI n’englobe (ou n’intègre) pas la reprise et l’achèvement des PLU communaux, puisque le PLU reste une compétence communale partagée ici avec l’intercommunalité qui en assure l’exercice.

d. Il apparaît donc incompréhensible, sachant les moyens de l’EPT, que les communes aient fait le choix d’appliquer l’article L.134-9 du Code de l’Urbanisme, et qu’elles aient autorisées l’EPT à achever leurs procédures de PLU, alors que l’EPT ne pouvait que leur rendre l’exercice de la compétence PLU qui continuait d’appartenir aux communes. Étant entendu que l’article L.134-9 du code précité n’a pas été créé pour les nouvelles structures des EPT de la Métropole du Grand Paris, mais pour permettre aux anciennes, déjà installées dans les métropoles régionales, d’accélérer l’achèvement des PLU donc le développement de leur PLUI.

e. En tout état de cause, que l’EPT cherche à rendre aux communes le seul exercice de la compétence PLU, ne permet pas qu’il a délègue l’exercice de l’intégralité de la compétence PLUI à des communes, quand bien même les communes n’auraient en charge que ce qui concerne leurs communes.


2. Afin d’éviter tout conflit d’intérêts qui risquerait d’entacher la sincérité de l’instruction de la présente affaire, le requérant rappelle que Me Guillaume GAUCH, agissant pour la Ville de Savigny, va défendre une délibération approuvant les termes d’une convention de gestion, rédigée par le cabinet d’avocats dont il est issu, pour l’intercommunalité EPT-GOSB à destination de Savigny.

Qu’il est l’avocat qui a défendu dans le même temps l’EPT et la Commune de Savigny dans l’affaire ayant abouti en première instance à l’annulation de la délibération intercommunale actant la poursuite de la procédure d’élaboration du PLU de Savigny par l’EPT, et dans laquelle ces deux parties possédaient des intérêts contradictoires.

Que le requérant qui est le même dans les deux affaires, a saisi M. le Bâtonnier de Paris relativement à ce qu’il estime être un manquement de Me GAUCH dans l’autre affaire, et que cela fait l’objet d’une enquête déontologique référencée 131 /296472 – Objet : GAUCH Guillaume – SEBAN Didier – HENON Matthieu / VAGNEUX Olivier – Aff: Intercommunalité Grand Orly Seine Bièvre – Ville de Savigny sur Orge / Vagneux)

Enfin, le requérant signale que le défenseur a mis plus de neuf mois à présenter un mémoire en réponse, quand un délai de 60 jours est d’usage.



Sur les faits

3. Dans sa défense, la Commune de Savigny-sur-Orge argue que le courrier du maire de Savigny-sur-Orge, en date du 08 janvier 2016, autorisant le président de l’EPT à mener à son terme la procédure d’élaboration du PLU engagé, vaut accord de la commune.

Le requérant rappelle ici que ce n’est ni l’interprétation des services de l’État (ministère du Logement et de l’égalité des Territoires, dans sa fiche – Production n°6) ni l’interprétation du représentant de l’État en Essonne (courrier en date du 12 janvier 2016 – Production n°4), ni l’interprétation du Tribunal administratif de Melun (Jugement n°1602618 du 05 avril 2017 – Production n°12).

Le requérant maintient que la délibération n°11/275, qui donne le premier accord valable de la commune, tente donc de régulariser a posteriori le courrier du maire de Savigny-sur-Orge du 08 janvier 2016 (ce qu’admet dans le défenseur en discussion en admettant que cette délibération lèverait une certaine « condition suspensive »).

Et que cette délibération n°11/275, publiée le 18 mars 2016, intervient bien de manière postérieure par rapport au vote de la délibération intercommunale du 26 janvier 2016.

Le seul moyen pour l’intercommunalité d’acter la reprise de la procédure du PLU de Savigny, nécessaire à la signature d’une convention de gestion de la compétence intercommunale par la commune, aurait alors été de reprendre une délibération actant de nouveau la reprise de la procédure de PLU communal, sur la base de la délibération n°11/275, et ceci postérieurement à la date du 18 mars 2016.


4. Le requérant conteste la chronologie invoquée par le défenseur relativement  à l’interprétation des dispositions de l’article L.134-9 du Code de l’Urbanisme (anciennement L.141-17) par les services de l’État.

Ces dispositions ont été clairement établies dans une fiche de mai 2014, éditée par le Ministère du Logement et de l’égalité des territoires, relative à la loi ALUR et au transfert de la compétence en matière de PLU, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale ! (Productions n°6 et 11)


5. Le requérant profite du rappel des termes du préambule de la convention de gestion de la compétence PLUI par Savigny (Production n°7), approuvée par la deuxième délibération contestée (n°12/276) pour interpeller le Tribunal.

Il ne comprend pas comment, d’une manière qu’il appartiendra au Tribunal de céans d’apprécier, une commune peut exercer, ne serait-ce que temporairement, l’intégralité de la gestion d’une compétence intercommunale, dépassant alors le cadre de PLU et de ce qui concerne strictement la commune.

« De plus, l’EPT ne possède pas encore l’ingénierie nécessaire pour l’exercice de la compétence PLUI englobant la reprise et l’achèvement des procédures d’élaboration des PLU engagés avant sa création. En effet, le transfert des compétences à l’Établissement public territorial implique la mise en place par ce dernier d’une organisation administrative et opérationnelle lourde et complexe. Dans l’attente de la mise en place de cette organisation pérenne, il apparaît donc nécessaire d’assurer pour cette période transitoire et inédite au regard de la réglementation, la continuité du service public. En la circonstance, seules les communes sont en mesure de garantir cette continuité, notamment en ce qui concerne les services aux usagers. Il convient ainsi de mettre en place une coopération entre le Commune et l’EPT, la présente convention de gestion visant à préciser les conditions dans lesquelles la Commune assurera, à titre transitoire, la gestion de la compétence PLUI intégrant la reprise et l’achèvement par l’EPT des procédures d’élaboration des PLU engagées avant sa date de création. »

Il pose la question de savoir comment font plusieurs communes voisines, qui détiendraient la gestion de la compétence PLUI, pour gérer des sujets transversaux, comme celui de l’harmonisation des entrées de ville ?

À titre personnel, le requérant s’inquiète des conséquences d’une modification de l’urbanisation de son quartier de la ZAC des Gâtines, voisin de la ville de Morangis, également dans l’EPT GOSB.

Car d’un point de vue intercommunal, la ZAC de Savigny et la zone industrielle de Morangis doivent être regardées comme ne faisant partie que d’un seul et même ensemble économique ; et que les potentielles décisions à portée intercommunale prises par la Ville de Morangis, au moyen d’une telle convention de gestion, pourraient par exemple lui faire grief.



Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Savigny-sur-Orge

6. Le défenseur prétend que les deux délibérations attaquées sont indépendantes l’une de l’autre. Pourtant, l’édiction de la seconde transférant temporairement la gestion de l’exercice de la compétence PLUI à la commune, au sein de laquelle compétence PLUI on trouverait une compétence relative aux PLU communaux, ne pouvait se faire que parce qu’il existait la première qui donnait d’abord l’accord de Savigny pour que la procédure d’élaboration du PLU puisse être achevée par l’EPT.

Donc la délibération n°11/275 autorisant la poursuite de l’élaboration du PLU communal par l’EPT, et valant accord de la commune, était indispensable pour que la délibération n°12/276 puisse retransférer à la commune la gestion de l’exercice de la compétence PLUI devant permettre de gérer la compétence PLU !

Et on s’étonnera encore que l’EPT ait confié la gestion de la totalité de la compétence PLUI quand c’est seulement la gestion de la compétence en matière de PLU qui intéressait Savigny, et qu’il s’agit de deux compétences différentes.

Étant ici encore rappelé qu’il n’existe pas d’automatisme de transfert de la compétence d’élaboration ou de révision du PLU communal, puisque l’article L.134-9 du Code de l’Urbanisme prévoit une procédure d’accord de la commune ; et que les services de l’État (Production n°11) prévoient justement la possibilité de refuser le transfert de la compétence en matière de PLU communal ! Et même pour les communes de l’intercommunalité, celle de refuser ultérieurement que l’EPT possède la compétence PLUI (Production n°11).


7. Le défenseur prétend ensuite que les deux délibérations n’ont pas de caractère décisoire, donc qu’elles ne modifient pas l’ordonnancement juridique (arrêt Laboratoire Goupil du 27 mai 1989 Conseil d´État, 4/1 SSR, 27 mai 1987, Laboratoire Goupil, requête numéro 83292).

La délibération n°11/275 possède le caractère décisoire d’être le seul accord légal de la commune permettant d’autoriser le changement de personne morale en charge d’achever la procédure de PLU. Le défenseur prétend en plus qu’elle doit permettre d' »éviter toute critique des actes ultérieurs de l’EPT » donc qu’elle permet à l’EPT d’agir en lieu et place de la Commune.

La délibération n°12/276 est décisoire en ce qu’elle fait assumer par la commune de Savigny la gestion de l’exercice de la compétence PLUI qui appartient pourtant de droit à l’EPT.


8. Le défenseur prétend enfin qu’elles ne font pas grief au requérant, malgré sa qualité d’habitant de la commune de Savigny-sur-Orge, concerné par l’élaboration du PLU de sa commune.

  • D’une part, la délibération n°11/275 autorise une structure, qui ne connaît rien au dossier du PLU de Savigny et n’a de toute façon pas les moyens de poursuivre la procédure d’élaboration, à achever l’élaboration du PLU de Savigny.

Et de rappeler que le requérant a élu 39 personnes de sa commune aux élections municipales de mars 2014 pour élaborer un PLU ; et que ce sont finalement 92 élus de 24 communes (dont seulement 5 de sa commune) qui vont décider du sort de son PLU.

N’en déplaise au défenseur qui estime que la procédure d’élaboration du PLU de Savigny se trouve début 2016 « à un stade déjà avancé », et que le document ne peut plus faire l’objet que « d’adaptations mineures », la Ville n’avait alors pas encore pris en compte la liste des observations du représentant de l’État ni celles des participants à l’enquête publique.

Or, pour ne citer qu’un exemple, le PLU d’avant l’enquête publique ne respectait pas les quotas de logements sociaux, définis à l’article 55 de la loi SRU, et c’est une urbanisation plus dense car comprenant plusieurs centaines de nouvelles habitations, qu’il a fallu matérialiser après l’enquête publique.

  • D’autre part, la délibération n°12/276 fait grief au requérant en ce qu’elle impacte le travail des services municipaux de Savigny en leur rajoutant une charge de travail intercommunale en sus de leur charge habituelle de travail communale, par le transfert de l’intégralité de la compétence PLUI. Le requérant ne fait donc que subir une baisse de qualité du service public communal qui lui était rendu, au profit d’un service public intercommunal qu’il n’appartient pas à la Commune de rendre, surtout lorsque celui-ci ne concerne pas que sa commune !

Que la délibération n°12/276 possède en outre l’effet pervers de faire assumer par la Ville de Savigny des décisions de l’intercommunalité qui pouvaient se révéler néfastes pour la commune et le requérant, sans que ceux-ci n’aient les moyens de s’y opposer.

Ainsi en 2016, rien n’excluait que l’intercommunalité n’allait pas demander à Savigny de rajouter du logement social, de créer une aire d’accueil des gens du voyage, ou de supprimer la zone d’activités riveraine du quartier du défenseur pour créer de l’habitat densifié.


En conclusion de ce qu’il précède, les différents moyens d’irrecevabilité de la requête invoqués par la commune de Savigny-sur-Orge ne sauraient être accueillis.



Sur le bien fondé de la requête

9. Le requérant maintient qu’il n’existait aucune nécessité (ce que le défenseur conteste sans opposer d’argument), ni aucune obligation légale, pour la commune d’autoriser l’EPT à achever son PLU. Par ailleurs, il rappelle que les services de l’État autorisaient même les communes membres à s’opposer au transfert de la compétence PLU de la commune vers l’EPT par délibération prise dans les trois mois avant l’expiration du délai de trois suivant la promulgation de la loi Alur (Production n°11).


10. Sur l’argument du défenseur que la Commune aurait dû abandonner l’élaboration de son PLU communal si elle avait refusé de donner son accord à l’EPT, le requérant dit qu’il s’agit d’une libre interprétation, ne s’appuyant sur aucune base légale.

Mais qu’effectivement si Savigny n’avait pas achevé l’élaboration de son PLU au 27 mars 2017, alors son POS aurait été caduc, et le règlement national d’urbanisme se serait appliqué jusqu’à ce que l’EPT, devenu compétent de droit, achève le PLU communal de Savigny.


11. Sur l’argument du défenseur qu’il n’existerait « aucun doute sur la nécessité d’autoriser l’EPT à poursuivre la procédure initiée par la commune » ; le requérant dit qu’il s’agit là d’un questionnement politique qui aurait dû faire partie du débat municipal, relativement aux arguments que la nouvelle intercommunalité ne possède pas la même majorité politique que celle de la Ville, que l’EPT ne connaît rien à Savigny, et qu’il n’avait pas début 2016 les moyens techniques et humains de mener à bien l’élaboration du PLU, d’où la convention de gestion.



Sur l’exception d’illégalité de la délibération de l’EPT du 26 janvier 2016

12. En premier lieu, le requérant renverra au texte du jugement n°1602618 rendu par le Tribunal de Melun, le 05 avril 2017, en première instance, et plus particulièrement aux conclusions à fin d’annulation de la délibération, en pages 5 et suivantes (Production n°12).

Il rappellera encore les interprétations concordantes des services de l’État et du représentant de l’État en Essonne qui reconnaissent qu’il n’est pas établi que le maire seul est compétent pour donner l’accord de la Commune à la poursuite de la procédure d’élaboration du PLU !


13. Le requérant précise ensuite que la délibération n°11/275 ne peut effectivement pas être fondée sur la délibération de l’EPT du 26 janvier 2016, puisqu’elle-même aurait été nécessaire pour que cette délibération de l’EPT soit valide concernant Savigny. Or, c’est parce qu’elle n’existait pas au 26 janvier 2016, et que le courrier du 08 janvier 2016 n’était pas suffisant, que le Tribunal administratif de Melun a décidé d’annuler la délibération intercommunale en première instance.


14. Le requérant réfute ensuite l’idée que la délibération n°12/276 ne soit pas fondée sur la délibération de l’EPT dans la mesure où celle-ci apparaît dans les visas de cette première.

Que contrairement à ce qu’il est écrit dans la délibération, l’EPT n’était pas compétent de plein droit sur la compétence PLU au 18 mars 2016, et qu’un accord de la commune était de toute façon nécessaire avant la reprise de la procédure par l’intercommunalité.

Qu’il était ensuite nécessaire que l’EPT reconnaisse l’accord de la commune, pour pouvoir acter sa volonté de poursuivre ce PLU, et paradoxalement pour qu’il puisse rendre la gestion de l’exercice de la compétence relative au PLU qu’il croyait manifestement détenir, alors que cette compétence appartenait toujours en droit toujours à Savigny.


15. Le requérant réaffirme enfin que l’EPT ne peut pas autoriser la reprise d’une procédure d’élaboration du PLU, à partir du moment où la commune ne l’a pas autorisé à poursuivre son PLU.

Que de toute façon, l’EPT ne pouvait pas rendre la gestion de ce qu’il croît être une partie d’une compétence intercommunale, parce qu’il ne la possédait alors pas, d’où l’importance de la chronologie du vote des délibérations.


Sur le moyen pris de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes

16. Le défenseur tente de soutenir en vain que la délibération n°11/275 est « sans lien avec le courrier du 08 janvier 2016″.

Dans ce cas, le Tribunal ne pourra que s’interroger sur la raison de la mention dudit courrier en visa de la délibération n°11/275.

Toutefois, et parce que l’absence ou le défaut de visa n’entraîne pas la nullité de l’acte, c’est aussi un défaut de motivation qu’il faut regarder, et notamment cette considération que l’EPT exerce de plein droit la compétence PLU, quand bien même celle-ci n’est pas mentionnée dans l’article L.5219-5 du CGCT, et que le rédacteur de la délibération confond ici la compétence PLUI et la compétence PLU (communal)…

Mais il existe surtout une contradiction dans l’argumentation du défenseur : si la délibération n°11/275 est un « nouvel accord » donné à la délibération intercommunale du 26 janvier, et que de surcroît, elle lèverait une « condition suspensive », alors elle est forcément liée au courrier du 08 janvier 2016 qui vaudrait un premier accord incomplet et suspensif, et sans lequel la délibération intercommunale du 26 janvier n’aurait pu être prise pour Savigny.

Donc dès lors que la délibération n°11/275, donnant ce qui serait un accord complet de la commune, n’a été publiée que le 18 mars 2016, tandis que la délibération intercommunale acceptant l’accord de la commune et prenant acte de poursuivre le PLU de Savigny, date du 26 janvier 2016, il y a bien une enfreinte du principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

Et dans l’hypothèse dans laquelle l’annulation de la délibération intercommunale du 26 janvier 2016 serait confirmée en appel, la délibération n°12/276 ne pourrait qu’à son tour être annulée pour avoir été prise de manière rétroactive à une nécessaire et nouvelle délibération intercommunale actant la décision de l’EPT d’achever le PLU de Savigny.


Sur l’illégalité du moyen pris du recours à une convention de gestion d’exercice d’une compétence intercommunale par une commune

17. Le requérant réaffirme qu’une commune ne peut logiquement pas assurer la gestion d’une compétence intercommunale. Il soulève par ailleurs, que le principe de ce type de convention de gestion fait grief en ce qu’elle permet à une commune de s’immiscer dans les affaires d’une autre. Et de rappeler que la compétence PLU n’est pas une partie de la compétence PLUI.


18. Le requérant précise enfin, pour la parfaite information du Tribunal, que tant la Ville de Savigny-sur-Orge que l’EPT ont refusé de lui communiquer un exemplaire définitif de la convention signée. À ce titre, il invite le Tribunal à bien s’assurer que le texte de ladite convention n’a pas été modifié par rapport aux termes approuvées dans la délibération n°12/276.



PAR CES MOTIFS

et ceux de sa requête,

le requérant persiste dans l’intégralité de ses conclusions.

Il requiert l’annulation des deux délibérations concernées,

et demande le rejet des conclusions de la Commune de Savigny-sur-Orge.


Sous toutes réserves.

Fait à Savigny-sur-Orge, le 29 juillet 2017

Olivier VAGNEUX,

le requérant


BORDEREAU DE COMMUNICATION DE PRODUCTIONS

n°11 : Extrait de la fiche du ministère du Logement et de l’Égalité des Territoires relative à la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové n°2014-366 du 24 mars 2014 dite « loi Alur », et au transfert de la compétence en matière de PLU – mai 2014 (2 pages)

n°12 : Copie du jugement n°1602618 du 05 avril 2017 rendu en première instance par le Tribunal administratif de Melun (7 pages)



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