Mon mémoire en réplique dans l’affaire du transfert du PLU de Savigny-sur-Orge

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE MELUN

MÉMOIRE EN RÉPLIQUE


POUR

Monsieur Olivier VAGNEUX, le requérant

CONTRE

L’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont,

La Commune de Savigny-sur-Orge,

ayant tous deux pour avocat le cabinet SEBAN & ASSOCIÉS

agissant par Maître Guillaume GAUCH


Sur la requête n°1602618


Les mémoires en défense de l’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont (n°4) et de la Commune de Savigny-sur-Orge (n°5) appellent les observations suivantes de la part du requérant :

1. En avant-propos, le requérant s’interroge devant le Tribunal s’il n’existe pas de conflit d’intérêts, dans les termes définis par l’article 7 du décret n°2005-790 du 12 juillet 2005, vu le fait que Me Guillaume GAUCH soit en même temps l’avocat de l’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont (défenseur) et celui de la commune de Savigny-sur-Orge (observateur ayant fourni un mémoire en défense).

L’article 4 de la Réglementation générale de la profession d’avocat précise en effet que « l’avocat ne peut être ni le Conseil ni le représentant ou le défenseur de plus d’un client dans une même affaire s’il y a conflit entre les intérêts de ses clients ou, sauf accord des parties, s’il existe un risque sérieux d’un tel conflit« .

Or, le transfert de la compétence « poursuite de la procédure d’élaboration d’un PLU » est une perte de souveraineté manifeste pour la Ville de Savigny-sur-Orge, au profit de l’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont. Donc les deux défenseurs (EPT Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont et Commune de Savigny-sur-Orge) n’ont pas strictement les mêmes intérêts à agir.

Le requérant précise enfin au Tribunal que la convention de gestion de services pour l’exercice de la compétence PLUI (Plan local d’urbanisme intercommunal), approuvé par le Conseil municipal de Savigny-sur-Orge le 17 mars 2016, a été rédigée par le Cabinet SEBAN & ASSOCIÉS, ainsi que l’atteste leur logo en bas à gauche des pages du document (Production n°9).

De plus, en préambule de ladite convention, le rédacteur a écrit :

« De plus, l’EPT ne possède pas encore l’ingénierie nécessaire pour l’exercice de la compétence PLUI englobant la reprise et l’achèvement des procédures d’élaboration des PLU engagés avant sa création. En effet, le transfert des compétences à l’Établissement public territorial implique la mise en place par ce dernier d’une organisation administrative et opérationnelle lourde et complexe. Dans l’attente de la mise en place de cette organisation pérenne, il apparaît donc nécessaire d’assurer pour cette période transitoire et inédite au regard de la réglementation, la continuité du service public. En la circonstance, seules les communes sont en mesure de garantir cette continuité, notamment en ce qui concerne les services aux usagers. Il convient ainsi de mettre en place une coopération entre le Commune et l’EPT, la présente convention de gestion visant à préciser les conditions dans lesquelles la Commune assurera, à titre transitoire, la gestion de la compétence PLUI intégrant la reprise et l’achèvement par l’EPT des procédures d’élaboration des PLU engagées avant sa date de création. »

Le requérant s’interroge de savoir comment une commune peut légalement assurer la gestion d’une compétence intercommunale. Il a porté recours contre cette convention près le Tribunal administratif de Versailles (requête n°1603466-9). Il souligne le risque d’un autre conflit d’intérêts pour l’avocat des défenseurs, issu du cabinet rédacteur de la convention. Dans cette autre affaire, peut-être par le ministère du même avocat (?), ce même cabinet d’avocats défend alors les intérêts de la commune de Savigny-sur-Orge qui vont, par les termes de cette convention, contre ceux de l’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont. En effet, l’EPT perdrait alors sa souveraineté de la gestion de la compétence PLUI.


2. Pour autant que l’article L.134-9 du Code de l’Urbanisme ne précise effectivement pas les modalités selon lesquelles la commune concernée donne son accord au transfert de la procédure d’élaboration de son Plan local d’urbanisme, le Tribunal ne pourra retenir l’argument d’une interprétation postérieure et critiquable des services de l’État, puisque l’interprétation faite par Madame le sous-Préfet de Palaiseau n’est autre que celle définie en mai 2014 dans la fiche de synthèse du Ministère du Logement relative à la loi ALUR ou Loi pour l’accès au Logement et un urbanisme rénové n°2014-366 du 24 mars 2014 (Production n°5 (lien) et Production n°10). Cette fiche est disponible sur internet en libre accès.

Un tel moyen n’est donc pas sérieux et il sera écarté.


3. Contrairement à ce qu’affirme les défenseurs, la procédure d’élaboration du PLU de Savigny-sur-Orge a bien repris avant la date du 17 mars 2016, lorsque le président de l’EPT, M. Michel LEPRÊTRE, a donné son accord au commissaire enquêteur M. Bernard ALEXANDRE, pour étendre de trente jours son délai afin de remettre son rapport d’enquête publique, vraisemblablement le mercredi 16 mars 2016 (information que le requérant ne peut pas prouver sur pièce du fait d’un refus de communication de l’EPT 12 et pour lequel le Préfet du Val-de-Marne a été saisi – production n°11).

L’article L. 134-9 du Code de l’urbanisme disposant que « Le conseil de territoire peut décider, après accord de la commune concernée, d’achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu engagée avant la date de sa création et encore en cours à cette même date. » Alors puisqu’il n’y a pas eu accord de la commune de Savigny-sur-Orge avant le 17 mars 2016, la prolongation de l’enquête publique par le président de l’EPT est invalide et illégale. La procédure prévue dans ce même article n’a pas plus été respectée.


4. L’article L. 134-9 du Code de l’Urbanisme dispose que : « Le conseil de territoire peut décider, après accord de la commune concernée, d’achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu engagée avant la date de sa création et encore en cours à cette même date.« 

D’un point de vue sémantique, l’article L.134-9 du Code de l’Urbanisme tend à la prise d’une décision, contre laquelle peut valablement être exercé l’article R. 421-1 du Code de Justice administrative.

Si comme l’affirme le défenseur Ville de Savigny-sur-Orge, cette délibération ne serait qu’une déclaration d’intention, alors il convient que le Tribunal se demande à quoi bon avoir voté la délibération litigieuse, sinon à quoi bon n’avoir mentionné dans le texte de la délibération contestée, que les villes de l’EPT ayant effectué au préalable une saisine valant accord. À quoi bon également avoir donné un nouvel accord à cette délibération ici contestée, par le biais d’une autre délibération votée par le Conseil municipal de Savigny-sur-Orge, le 17 mars 2016, si le transfert de compétence était automatique ou valable par le seul accord du maire ?

À ce jour, l’EPT est-il compétent pour initier ou poursuivre les procédures de PLU des communes qui n’ont pas transféré la compétence « poursuite de la procédure de PLU » ? Manifestement non. La délibération attaquée contient donc bien un caractère décisoire octroyant un pouvoir décisionnaire au président de l’EPT et elle est effectivement susceptible du présent recours.


5. Sur les griefs constitués sur le requérant par rapport à la personne morale activant la révision du PLU (objet de la délibération litigieuse), la précédente observation tend à prouver d’un point de vue objectif que cette délibération est bien un acte administratif à caractère décisoire, possédant une portée décisionnaire.

Ce caractère est d’ailleurs exprimé dans les mémoires des défenseurs qui admettent que l’EPT a procédé (ou va procéder) à la reprise des procédures, tandis que c’est la Ville de Savigny-sur-Orge qui exerçait cette compétence jusque-là.

« Il s’agit d’un nouvel accord de la Commune, à supposer qu’il ait été nécessaire, donné pour l’avenir à l’EPT pour reprendre la procédure d’élaboration de son PLU, étant une nouvelle fois rappelé que, précisément, l’EPT n’a procédé à la reprise de procédure que postérieurement à cette délibération du 17 mars 2016.« 

De plus, s’il fallait le préciser, l’acte administratif unilatéral que représente cette délibération ne s’intègrent effectivement pas à la catégorie des actes administratifs unilatéraux à caractère non décisoire, dans la mesure où il ne constitue ni une mesure préparatoire, ni une circulaire, ni une directive, et encore moins une mesure d’ordre intérieur.

D’un point de vue subjectif, un Plan local d’urbanisme concerne tous les habitants de la zone sur laquelle il s’applique. Ces derniers sont d’ailleurs invités à s’exprimer au cours d’une enquête publique, pendant laquelle ils peuvent exprimer que les objectifs poursuivis par le PLU peuvent entrer en contradiction avec les intérêts des propriétaires.

Or, tandis que précédemment, un Conseil municipal de 39 membres, tous élus au suffrage direct, prescrivait  l’élaboration d’un PLU, il s’agit désormais d’une structure de 92 personnes, élues au suffrage indirect sur la négation des droits politiques exprimés aux élections communautaires des 23 et 30 mars 2014, dans laquelle les élus représentant Savigny-sur-Orge ne sont plus que 5 soit 5,4 %, qui décide d’une telle prescription.

C’est cette intercommunalité qui arrête l’instruction du PLU et qui définit de facto le contenu du projet. Elle en est responsable devant la Loi, et devient destinataire des recours juridiques qui pourraient être opposés. Les élus saviniens, représentant leur population, première impactée par toute modification urbanistique, ne peuvent alors à eux seuls imposer quoi que ce soit. De fait, ils perdent leur souveraineté en même temps que leur compétence, alors qu’ils ont justement été élus en 2014, pour s’occuper de ces questions.

Du fait de la disparition de l’agglomération des Portes de l’Essonne, l’EPT est devenu personne publique associée au projet de révision du PLU de Savigny-sur-Orge. L’intercommunalité n’a pourtant pas rendu d’avis sur le projet. Or, sans cohérence aucune, le requérant rappelle que c’est bien le président de l’EPT qui a autorisé en mars 2016 la prolongation du délai laissé au commissaire enquêteur pour rédiger son rapport.

Il se trouve que l’EPT et la Ville de Savigny-sur-Orge n’ont pas la même majorité politique. Le risque existe donc bien que l’EPT décide d’une révision, que la commune seule n’aurait pas voulue ou pas choisie à ce moment-là, voire qu’elle contienne des décisions d’aménagement que la Ville et/ou ses élus refuseraient, mais qui leur seraient imposés du fait d’une supériorité d’élus non-saviniens au sein de l’assemblée décisionnaire.

Puisque l’EPT est compétent en matière d’aménagement économique, de politique du Logement ou de création d’aires d’accueil des gens du voyage, alors rien ne l’empêche de décider dans son projet, de mesures d’aménagement portant atteinte à la situation juridique du requérant et de ses concitoyens.

Vu le lieu de résidence du requérant, peut-être ne souhaite-t-il pas que s’installe une aire d’accueil des gens du voyage à moins d’un kilomètre de son domicile ? Peut-être que le requérant ne souhaite pas que disparaisse la zone économique à côté de chez lui, pour qu’elle soit remplacée par des logements sociaux, dans un contexte de services publics défaillants et d’insécurité fiscale ? Ces différents points ont pourtant été discutés tant en commissions intercommunales qu’en réunions de quartier. Ils ont d’ailleurs été dénoncés par le requérant dans l’enquête publique relative à la révision du PLU de sa commune.

Or, Savigny-sur-Orge, ne respectant pas la Loi en matière de quota de logement social ou de création de places d’accueil pour les gens du voyage (cf la lettre du sous-préfet de l’Essonne ; Production n°8 ; Production adverse n°4 du mémoire 5), l’EPT s’il veut respecter la Loi, doit modifier le PLU de Savigny-sur-Orge, au détriment du requérant, de ses intérêts et de ceux de ses concitoyens. Il doit procéder à des aménagements qui impacteront le requérant en terme de transports, d’accès aux commerces, de places dans les écoles…

Il existe donc bel et bien une incidence sur le requérant relative à la personne morale en charge de la procédure du PLU selon son idéologie, du fait qu’il est plus facile de décider d’une politique par des personnes extérieures qui n’habitent pas la commune, que par des élus intérieurs qui en subiraient l’application.

Les deux défenseurs s’étonnent encore que le requérant se définisse comme habitant de Savigny-sur-Orge, et conteste devant le Tribunal une délibération de l’EPT. Puisque le requérant habite et vit à Savigny-sur-Orge, alors il habite et il vit également dans l’EPT. Donc il est parfaitement légitime à ester en Justice contre un acte de l’EPT.

De fait, il estime aussi ne pas être plus légitime, par l’intermédiaire de ses élus, pour décider de mesures impactant la vie d’autres communes membres. Pas plus que ces mêmes communes soient légitimes à agir de même chez lui.

Ce moyen est donc infondé car la délibération fait effectivement griefs au requérant. Il ne pourra qu’être rejeté.


6. Sur le préjudice démocratique porté contre la Ville de Savigny, et ses habitants, par la décision unilatérale et confidentielle de son maire, il sera opposé le fait que l’existence du fameux courrier du maire de Savigny-sur-Orge en date du 08 janvier 2016, ne pouvait être découvert qu’à la lecture des visas de la délibération de l’EPT, accessible au public le 30 janvier 2016 uniquement !

Vu que le maire de Savigny n’a daigné réunir son Conseil municipal suivant que le 17 mars 2016 soit plus de deux mois après l’envoi de ce courrier, le Conseil municipal de Savigny n’était lui-même pas en capacité d’approuver la liste des décisions prises en vertu des articles L. 2122-22 et L.2122- 23 du Code général des collectivités territoriales. Ce dernier ne pouvait d’ailleurs plus contester les décisions prises avant la date du 17 janvier 2016, expiration du délai de recours de contentieux en droit administratif, vu l’article R. 421-1 du Code de Justice administrative.


7. Si la délibération du Conseil municipal de Savigny-sur-Orge du 17 mars 2016 a autorisé le président de l’EPT 12 à poursuivre et à mener à son terme la procédure d’élaboration du PLU de Savigny-sur-Orge, alors le Tribunal ne pourra que s’interroger sur les raisons qui ont incité le Conseil municipal à voter une telle délibération, puisque l’accord de principe du maire du 8 janvier 2016 aurait dû suffire.


8. Si l’EPT existe et dispose de la personnalité morale depuis le 1er janvier 2016, ce qui est discutable dans la mesure où les anciennes agglomérations le composant continuaient de fonctionner ; les anciens présidents continuant de signer certains actes administratifs à la demande des préfets, alors les accords donnés entre le 16 décembre 2015 et le 31 décembre 2015 n’en sont pas moins illégaux.

En effet, s’agissant des actes antérieurs au 1er janvier 2016, le Tribunal pourra s’interroger sur la notion « d’actes préparatoires« . Le fait que la compétence d’activation des procédures de modification des PLU soient détenus par la commune, n’empêche pas le fait que la compétence PLU relève effectivement de l’EPT. Que prépare donc un transfert de souveraineté décisionnelle des communes vers l’intercommunalité pour une compétence PLU déjà possédée par l’EPT ?


9. Sur les actes de l’EPT pris entre le 1er janvier et le 12 janvier 2016 et relevant de sa compétence, les défenseurs arguent que ces actes étaient légaux car assurés par un autre élu, dans l’attente de l’élection de son président. Ils prennent comme exemple la convocation au premier Conseil de territoire.

Cette convocation est pourtant une exception, clairement encadrée par les instructions précises de la fiche technique de la mission de préfiguration de la Métropole du Grand Paris (production adverse n°3 du mémoire 4 et n°5 du mémoire 5). Elle ne concerne que l’organisation du premier Conseil de territoire, en omettant ici les questions des compétences territoriales.

Par conséquent, il n’existe aucune logique ni aucun lien de cause à effet dans l’affirmation du défenseur, et le Tribunal ne pourra qu’écarter cet argument.


10. Le défenseur affirme après que « la circonstance que l’accord de certaines communes serait intervenu avant le 1er janvier n’a pas été susceptible d’influencer le sens de la délibérations de l’EPT, ni de priver les intéressés d’une garantie« .

Toutefois, il n’appuie ces affirmations sur aucun début de preuve, alors que force est de constater par l’exemple de la réunion du Conseil territorial de l’EPT 12 du mardi 28 juin 2016 que la réalité intercommunale à 670 000 est plus difficile à vivre que prévue.

Le défenseur peut-il nier, par la chronologie des dates de saisine, un effet d’entrainement de certaines communes ayant appartenues aux mêmes agglomérations avant le 1er janvier 2016 ? Peut-il réfuter que ces transferts ne sont pas des signes de bonne volonté visant à favoriser l’intercommunalité à 24, en méconnaissance de cause ?


11. Sur la recevabilité de l’argument d’exception d’illégalité du courrier du maire de Savigny-sur-Orge, en date du 8 janvier 2016, le requérant souligne que la décision administrative individuelle qu’il portait, est devenu définitive d’une manière qu’il estime illégale, et sur la légalité de laquelle il appartient désormais à la Justice administrative de se prononcer (requête 1603466-9).


12. Sur le délai entre le courrier contesté (8 janvier 2016) et la date d’enregistrement du présent recours (23 mars 2016), le requérant précise qu’il n’a eu connaissance de l’existence de ce courrier, qu’à la publication de la délibération contestée, que le 30 janvier 2016. Que la Ville de Savigny-sur-Orge lui a tacitement refusé la communication dudit courrier demandé le jour-même, et qu’il l’a finalement obtenu auprès de l’EPT le 05 février 2016 après une demande dématérialisée en date du 03 février 2016.

Puisque le courrier du maire de Savigny-sur-Orge date effectivement du 08 janvier 2016 et que le Conseil municipal de Savigny-sur-Orge, qui prend acte des décisions du maire, ne s’est réuni  que le 17 mars 2016 soit plus de deux mois après, alors le Tribunal conviendra qu’il n’était pas possible au requérant d’ester en Justice plus tôt.


13.  Sur la demande de convocation du Conseil municipal de Savigny-sur-Orge dans les termes contenus à l’article L.2121-9 du Code général des collectivités territoriales, le requérant ne peut que rappeler, dès 2015, les différentes demandes de l’opposition municipale de constituer des groupes de travail sur l’intégration de la commune de Savigny-sur-Orge à la nouvelle intercommunalité.

Ces demandes se trouvent exprimées au sein des comptes rendus des débats des conseils municipaux de Savigny-sur-Orge du 24 novembre 2015 et du 14 décembre 2015. Elles figurent peut être également dans les compte rendus des débats de la Commission municipale des Affaires générales. Pour autant, le maire de Savigny refuse de les communiquer au requérant.

Du fait qu’une telle demande, officialisée sous la forme d’une question orale par la conseillère Michèle PLOTTU, lors du Conseil du 08 avril 2016, a non seulement été repoussée, au mépris du règlement intérieur du Conseil municipal, au Conseil suivant par le maire, mais encore commise en faux dans le compte-rendu des débats du Conseil municipal, alors le requérant n’est certes pas à même de garantir qu’une telle demande n’ait pas été valablement effectuée.


14. L’interprétation par le défenseur des dispositions de l’article L.2121-7 du Code général des collectivités territoriales est discutable. Selon lui, un maire pourrait donc choisir de réunir son Conseil le 2 janvier, puis ensuite le 30 juin, soit une durée de près de six mois sans exercice de démocratie locale.

En réponse à la question écrite n°09349 du sénateur M. Pierre SALVI publiée dans le JO Sénat du 21 janvier 1988 en page 70, le ministre de l’Intérieur répondait en page 442 du JO Sénat du 31 mars 1988, pour la période des vacances estivales, que : « Cet état de fait peut justifier le report de la séance du conseil municipal dans la mesure où les décisions à prendre ne présentent pas un caractère d’urgence et méritent une préparation.« 

La période du début d’année ne correspond pas à celle des vacances d’été, et l’intégration à une nouvelle structure intercommunale d’une taille de 670 000 habitants (contre 102 000 précédemment), établissement acquérant des compétences communales, est une raison suffisante pour justifier qu’il n’aurait pas dû s’écouler plus de trois mois entre les Conseils municipaux du 14 décembre 2015 et celui du 17 mars 2016.


15. Enfin, l’argument d’écarter tous les faits postérieurs à la délibération attaquée ne saurait être considéré par le Tribunal, du fait qu’ils concernent une tentative de régularisation a posteriori, qui est nulle dans la mesure où elle vise et considère des actes entachés d’illégalité : la délibération contestée et le courrier du maire de Savigny-sur-Orge en date du 08 janvier 2016.


PAR CES MOTIFS et ceux de sa requête, le requérant persiste dans l’intégralité de ses conclusions.

Il requiert l’annulation de la délibération contestée et ne demande pas de condamnation financière ni de l’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre Seine-Amont ni de la Commune de Savigny-sur-Orge, dans la mesure où il n’a pas eu de frais de Justice à supporter, puisque lui n’a pas besoin d’instrumentaliser la Justice ou de faire appel au ministère d’avocat pour apporter des réponses de nature politique à des citoyens. (« C’est la Justice qui va vous répondre » ; Réponse de M. Michel LEPRÊTRE le 23 mai 2016 à Nogent-sur-Marne au requérant qui l’interrogeait). Enfin, il n’oublie pas que l’argent d’une condamnation de collectivités territoriales serait d’abord et avant tout l’argent de ses impôts.


Sous toutes réserves.

Fait à Savigny-sur-Orge, le 16 août 2016

Olivier VAGNEUX,

le requérant


PRODUCTIONS

n°9 :  Convention de gestion de la compétence PLUI (8 pages)

n°10 : Fiche gouvernementale relative à l’application de la loi Alur (8 pages)

n°11 : Courrier du Préfet du Val-de-Marne actant des difficultés à obtenir communication des actes administratifs de l’EPT 12



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